大埔县人民政府关于对全县行政执法

案卷评查情况的通报

各镇人民政府，县有关执法单位：

　　为深入推进依法行政，加快建设法治政府，进一步规范行政执法行为，提高行政执法人员法律业务素质和办案水平，根据《广东省行政执法监督条例》和《广东省行政执法案卷评查办法》（粤府令第231号）要求，县依法行政工作领导小组办公室于2019年11月下发了《关于开展2019年度行政执法案卷评查工作的通知》，对全县行政执法部门开展了行政执法案卷评查活动。现将有关情况通报如下：

　　一、基本情况

　　本次案卷评查以《广东省行政执法案卷评查标准》为评查标准，采取单位自查和随机抽查的方式，从执法主体、执法内容、执法程序、法律适用、文书制作、案卷归档等方面进行了全面综合评查。评查范围是全县行政执法部门于2018年11月1日至2019年10月31日期间结案的行政检查、行政许可、行政处罚（一般程序）和行政强制案卷。各执法单位按照行政执法案卷评查活动要求，及时将行政执法案卷自查情况和案卷目录报送县依法行政工作领导小组办公室，县依法行政工作领导小组办公室从各单位报送的目录中抽取行政检查、行政许可、行政处罚和行政强制等案卷进行评查。此次评查共抽取全县行政执法部门各类行政执法案卷192件，其中县科工商务局、县发改局、县新闻出版局、县退役军人事务局、县民宗局、县司法局、县档案局、县保密局无案件。经评查，获得优秀等次(90-100分)的单位有县应急管理局、县人社局、县教育局、县公安局、县林业局、县民政局、县交通运输局；良好等次（75分以上未满90分）的单位有县卫生健康局、县农业农村局、县环保局、县城综局、县财政局、县住建局、县市场监管局、县气象局、县自然资源局；合格等次（60分以上未满75分）的单位有县水务局、县文广旅体局。

　　二、主要特点

　　从参评单位自查报告和抽查情况来看，各行政执法部门能够正确履行法定职责，严格依法依规开展行政执法活动，并呈现以下特点：

　　（一）重视行政执法工作。各执法部门能根据评查通知要求认真开展行政执法案卷自查工作，特别是针对去年案卷评查中存在的问题，及时采取切实有效措施进行整改。

　　（二）推进适用说理式执法文书。采用说理式执法文书执法，既减少了相对人的维权成本，又有效降低本县行政复议和行政诉讼案件发生率。县市场监管局、县交通运输局等部门在作出行政处罚决定书时采用说理方式对被处罚对象进行说理处罚，有利于被处罚对象对自己的违法行为和应受处罚结果及处罚全过程一目了然，心服口服，增进了被处罚对象对执法部门公平公正执法的信任和支持，达到较好的社会成效。

　　（三）行政执法程序更加规范。各行政执法部门能够按照《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等法律法规进行执法活动，行政执法案件做到主体适格、事实清楚、证据确凿适用法律正确、程序合法。其中行政执法公示制度、重大行政执法决定法制审核制度、行政执法全过程记录制度（以下称“三项制度”）在案卷中也有所体现。县市场监管局等行政执法部门在《行政处罚决定书》中，明确告知行政相对人将对处罚结果通过企业信用公示系统、政府门户网站等向社会公众公示，较好地落实行政执法公示制度；县卫生健康局、县农业农村局、县交通运输局等行政执法部门在重大行政执法案卷中附有重大行政执法决定法制机构审核表，并通过文字、音像记录方式，对立案、调查、取证、审查、决定、送达、执行等行政执法行为进行记录，实现全过程留痕可回溯，执法全过程记录得到了较好地执行。

　　三、存在的问题

　　从案卷评查的情况看，被抽查的案卷总体质量较去年有所提升，绝大多数符合《广东省行政执法案卷评查标准》中的合法性标准，如执法主体适格、职权合法等。但也存在如适用法律不够准确、程序轻微违法、案卷不够规范等情况，需要有关行政执法部门在今后的工作中高度重视并加以改进，主要表现在以下方面：

　　（一）行政检查案件

　　1.个别部门的行政检查案卷无案卷登记表。未能体现当事人的基本情况、案件来源信息、案件简要情况及执法部门的审批情况。

　　2.现场检查笔录不规范。无注明现场检查的起止时间；检查人员没有出示执法证件表明身份并告知当事人有申请回避的权利；没有当事人核对笔录无误后的签名记录。

　　3.当事人提交的复制件等证据材料没有当事人签字或盖章，并注明提交日期。

　　4.个别部门的行政检查案卷没有做到一案一号。几个或者十几个案卷混装在一起，没有完整归档。如一个案卷只是采用固定格式的一张检查表填写，甚至检查表内容也填写不完整或者填错。

　　（二）行政处罚案件

　　1.现场检查、调查询问笔录未记录行政执法人员出示执法证件、表明身份、告知当事人申请回避权利等情况。当事人未到检查现场的没有注明情况、没有在调查询问笔录的每一页签署姓名和日期，或者没有签署“记录属实”；当事人对现场检查记录、调查询问笔录有修改的部分未签名或按手印。

　　2.查封扣押等证据保全措施不符合规范。一是部分案件中查封扣押的物品与案件事实没有关联，不能作为行政处罚决定的证据使用。二是延长查封扣押的期限没有经过负责人批准，也没有及时通知当事人。三是同一宗案件出现证据保全决定书的当事人与收缴物品清单、处罚决定书的当事人不一致的情况。四是先行登记保存（决定）通知书未告知救济途径；登记保存与查封扣押措施概念混淆，导致保存期限与查封扣押期限混同。五是有扣押物品清单，没有扣押决定书。

　　3.未合理保障当事人的陈述、申辩权利。根据《行政处罚法》的规定，行政机关在作出行政处罚决定前，应告知当事人在规定的期限内可提出陈述和申辩，符合听证情形的告知可以行使听证权利。如《广东省行政处罚听证程序办法》规定，对公民的违法行为处以5000元以上罚款，对法人或者其他组织的违法行为处以10万元以上的罚款应当告知当事人有要求听证的权利，个别案卷对当事人的违法行为罚款1万元也没有告知其有权要求听证，显然程序违法；个别案件的处罚告知书与处罚决定书记载的处罚内容不一致，例如处罚告知书中有罚款和没收违法工具及违法收入，处罚决定书只有罚款。有的当事人在送达回执备注栏写“放弃复议诉讼权利”，这种承诺是无效的，没有必要写。

　　4.作出重大行政处罚决定未经法制审核和集体讨论。行政机关作出责令停产停业、处以较大数额的罚款等重大行政处罚决定的，应先经本单位法制机构审核和经过集体讨论决定。集体讨论笔录（案件合议笔录）应载明主持人、记录人、列席人及各自职务，记录参加讨论人员的意见和理由，记录结论性意见，以及参会人员签名确认。根据《广东省重大行政执法决定法制审核办法》规定，凡适用一般程序作出的处罚决定均应当进行法制审查。有些单位虽然有法制审核意见，但制作不规范，仅仅是法制员签署了“同意”或者不是法制承办机构出具“符合有关法律法规的规定”的简单意见。

　　5.当事人的委托代理关系适用错误。一是在未获得当事人特别授权的情况下，当事人仅在授权委托书上书写“全权代理”而无具体授权的，应视为一般代理，代理人无权代为处分委托人的实体权利和义务，如不能代为放弃陈述和申辩、听证的权利。否则，在当事人不追认的情况下，将导致该行政处罚决定不能成立。当事人需委托他人代为处分实体权利的，应特别授权，载明具体的委托事项和权限，不能仅书写“全权委托”。二是没有得到授权委托的人代为处理行政处罚事项，事后也没有委托人追认的记录。如某公司有违法行为，其法定代表人或负责人不在场，行政执法人员直接把各种执法文书送给无代理权的员工签收，没有注明其它原因，事后也没有委托人追认的记录，这种情况如果违法行为人不承认委托代理行为的，构成行政处罚程序违法。

　　6.行使行政处罚自由裁量权未作说明。根据《广东省规范行政处罚自由裁量权规定》第十六条的规定，行政处罚实施机关行使自由裁量权的，应当在行政处罚决定中说明理由。目前大多数执法案卷中没有记载“依据《×××自由裁量权细化标准》的规定”，对于从轻、减轻或从重处罚的自由裁量未能详细说明理由和依据，容易导致同案不同罚现象。省、市对行政处罚自由裁量权细化标准有规定的，各单位应尽量按照规定确定处罚幅度，确保过罚相当。

　　7.证据方面：行政执法过程中收集的证据材料（如照片），没有说明制作方法、制作时间、制作人、证明对象；当事人提交的证据材料未签名和注明日期。部分案件中，执法人员拍摄的现场照片与现场勘验笔录的描述不一致，且没有注明拍摄日期和证明对象，不能很好地反映案件客观事实。当事人自行提交的证据材料尤其是复印件，当事人未签名和注明日期，未加盖“此件与原件核对无误”章。行政机关收集的证据和当事人自行提供的证据在案卷中没有区分，应当分别装订并注明由谁提交或由谁制作。个别行政执法部门在现场检查时，未制作现场检查笔录等重要证据。

　　8.部分案件未在法定办案期限内结案、结案报告制作不规范。部分案件存在超期办理的情况，卷内未附延长办案期限的审批文件和通知文件。部分案件结案报告未对责令整改的情况进行说明。

　　9.部分执法文书制作不规范。一是有些处罚决定书未列明证据信息，当事人的陈述申辩情况，未告知当事人不服处罚决定的具体复议机关和诉讼管辖法院、提起复议、诉讼的期限或者告知错误。二是适用法律依据表述不准确，混淆了法律条文中的“款”和“项”的概念，导致行政处罚决定书适用法律依据不明确。三是有的“责令改正”以行政处罚的形式作出。责令改正违法行为通知书（决定书）是纠正违法行为的措施，包含责令限期拆除违法建筑、责令停止违法建设等，不是行政处罚，不能以行政处罚的形式作出。四是送达回证不规范，部分执法部门送达回证上没有盖行政机关公章；个别执法部门在送达行政处罚告知书和行政处罚决定书时，只有一张送达回证，并且送达人只有一人。

　　10.适用法律法规不够准确。如行政机关检查中发现某某商品或者货物不符合有关标准，直接采用假商品或者假货物进行处罚，忽略了不符合有关标准的还有劣质商品、劣质货物的法律法规规定及相应的处罚，处罚机关没有进一步说明具体适用法律法规条款的理由和依据。

　　11.案卷制作不规范，部分材料缺失或装订错误，甚至未进行装订。案卷封面过于简单，未载明案由、案号、承办人、结案日期等基本信息。卷内材料排列较混乱，尤其是行政机关收集的证据和当事人自行提供的证据没有进行区分。此外，还存在卷内纸张大小不统一，页码使用铅笔填写等问题。

　　（三）行政许可案件

　　1.缺少工作流程的完整记录。行政许可涉及申请、受理、审查、决定、送达等相关法定程序，有些部门忽视了案卷的记载功能，没有各环节的工作轨迹记录。比如一些案件没有受理通知书、许可决定书；申请人提供的申请材料为复印件的，未要求申请人签字或盖章确认；现场实地核查无对应的检查文书；许可决定或许可证发出后没有送达回证或者申请人的签领记录。

　　2.审批程序不严格。一是有的案卷缺少行政许可决定审批程序，缺乏对行政许可权力行使的监督。二是有些案卷审批文书中存在部分审批栏未填写或填写错误的情况，如申请人是企业法人的写成自然人，二者混淆；有的审批表有审批人签字但未书写意见或者未书写日期等不规范情况。三是重大行政许可缺乏本单位法制机构的合法性审查意见。四是部分案卷出现申请人逾期提出延续许可申请，许可机关无法律法规规章依据直接作出许可决定。根据《行政许可法》的规定，被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。五是行政许可申请与许可决定不一致，有些行政机关超越当事人申请的许可范围作出许可决定。如申请人申请变更法定代表人，而许可机关却作出变更和延期的许可决定。

　　3.案卷制作不规范。一些单位的行政许可案卷仅仅是当事人申请材料的简单汇总，存在无封面，目录不规范，卷内材料排列混乱，纸张大小不一，页码使用铅笔填写等情况。

　　（四）行政强制

　　1.行政强制执行申请书未写明当事人和申请机关的基本情况、当事人逾期不履行该行政决定又不申请复议或提起诉讼的情况。

　　2.强制拆除公告程序不规范。强制拆除公告应当通过张贴、刊登公告、网上公告等方式向社会公开，而不是仅仅送达当事人。

　　3.行政强制案卷与处罚案卷合并归档时，次序不清。

　　四、下一步工作要求

　　开展案卷评查工作是坚持严格规范公正文明执法的重要抓手，是规范行政执法机关执法水平、保护行政相对人合法权益的重要手段，对提高依法行政水平具有重要意义。为进一步提高行政执法人员的执法业务能力和案卷制作水平，对下一步工作提出如下要求：

　　（一）提高认识，加强组织领导。各执法部门要高度重视，针对案卷评查中反馈的问题，对照行政执法案卷评查标准，采取切实有效措施，认真抓好整改落实。

　　（二）严格管理，规范案卷归档。行政执法案卷是行政执法行为的重要载体，它记录行政执法行为的过程、保存行政执法行为的证据，在行政争议中将起到重要的证明作用。各单位要认真做好行政执法案卷的立卷和归档工作，纸质案卷做到一案一卷，文书材料要完整，卷宗纸张规格要统一。

　　（三）健全制度，严格规范执法。各部门要严格按照法律法规的规定，梳理行政检查、行政许可、行政处罚、行政强制办案程序。全面加强对行政执法各个环节的监督，严格落实行政执法三项制度，特别是执法全过程记录制度，要通过文字、音像等记录方式实现执法全过程的记录留痕。部门法制机构需加强法制审核，全面把关行政执法的各个环节。

　　（四）强化监督，细化行政裁量。各行政执法机关在上级主管部门已有的行政执法裁量权制度的基础之上，进一步完善细化裁量基准，在行政执法中严格执行，特别是在权利告知、调查终结报告、案审合议记录、行政执法文书中全面予以体现。

　　（五）加强培训，提升执法能力。各行政执法部门要加大对行政执法人员尤其是一线执法人员的业务培训力度，提高行政执法人员对法律、法规和规章的学习理解能力，对违法行为的调查取证和分析判断能力，对行政执法文书的制作运用能力等，全面提升执法人员的综合素质，提高执法人员的业务水平，打造一支政治合格、业务精通、作风过硬的执法队伍。

大埔县人民政府　　

2019年12月27日