解读链接：《大埔县农村承包地“三权分置”改革实施方案》解读

各镇人民政府，丰溪林场，县有关单位：

　　《大埔县农村承包地“三权分置”改革实施方案》已经2024年5月14日县政府常务会议审议通过，现印发给你们，请认真组织实施。实施过程中遇到的问题，请径向县农业农村局反映。

　　大埔县人民政府办公室

　　2024年6月3日

　　大埔县农村承包地“三权分置”改革实施方案

　　为认真贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见〉的通知》（中办发〔2016〕67号）、《农村土地经营权流转管理办法》（中华人民共和国农业农村部令2021年第1号）和《中共梅州市委办公室 梅州市人民政府办公室关于印发〈梅州市农村集体经营性建设用地入市改革工作指引〉〈梅州市农村承包地“三权分置”改革工作指引〉〈梅州市农村宅基地“三权分置”改革工作指引〉的通知》（梅市明电〔2023〕128）精神，加快推进我县农村承包地所有权承包权经营权分置（以下简称“三权分置”），激发农村发展活力，促进现代农业发展，实现农业增效、农民增收和农村稳定，结合我县实际，制定本实施方案。

　　一、指导思想

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神，紧紧围绕省委“1310”具体部署，市委着力打造“六个区”的定位，以全域土地综合整治为重要抓手，打好“蓝天、碧水、净土”保卫战，再造新发展空间，支撑实体经济发展，高水平展现中国式现代化的县域图景，为梅州农业农村现代化建设提供“大埔样板”。

　　二、总体要求

　　（一）落实农村土地集体所有权。农村土地农民集体所有，是农村基本经营制度的根本。土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。在完善“三权分置”办法过程中，充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，重点是依法保障农民集体对承包农户和经营主体使用承包地的监督权，采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为。

　　（二）严格保护农户承包权。农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础。农村集体土地由作为本集体经济组织成员的农民家庭承包，不论经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。

　　（三）加快放活土地经营权。赋予经营主体更有保障的土地经营权，是完善农村基本经营制度的关键。承包农户流转出土地经营权的，不应妨碍经营主体行使合法权利。加强对土地经营权的保护，引导土地经营权流向种田能手和新型经营主体。支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资。鼓励承包农户采用土地股份合作、土地托管、联耕联种、代耕代种等多种经营方式，放活土地经营权。

　　（四）逐步完善“三权”关系。稳定现有土地承包关系并保持长久不变。农村土地集体所有权是土地承包权的前提，农户享有承包经营权是土地集体所有的具体实现形式，在土地流转中，农户土地承包经营权派生出土地经营权。在依法保护集体土地所有权和农户土地承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期，正确处理农民集体和承包农户在承包土地上、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系等问题，逐步完善“三权”关系。

　　三、基本原则

　　（一）坚持集体所有。坚持土地公有制性质不变，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。充分发挥农村集体经济组织统筹协调、组织服务等功能作用，合理分配收益，妥善化解矛盾，防范经营风险。

　　（二）尊重农民意愿。坚持农户家庭承包经营基础性地位，维护农民合法权益，充分调动农民群众积极性、主动性，把选择权交给农民，加强示范引导，不搞强行推动，不得损害农民权益。

　　（三）守住政策底线。坚持和完善农村基本经营制度，坚持稳定土地承包关系，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。坚持最严格耕地保护制度，不得改变土地用途，不得破坏农业综合生产能力。

　　（四）坚持因地制宜。充分考虑各地资源禀赋和经济社会发展差异，鼓励进行符合实际的实践探索和制度创新，总结形成适合本地区的“三权分置”具体路径和办法。

　　四、改革举措

　　（一）推进细碎土地整合试点。采取“承包权不动，经营权连片”方式解决承包地细碎化，具有风险小、成本低、易操作、能回溯等优势，鼓励各地采取这一方式结合农田建设、土地整治等项目组织实施。对于多数农户仍直接耕种承包地的，可以探索将农户承包地互换并地集中经营权，实现按户连片经营，解决耕种不便等问题。对于多数农村劳动力已经转移到二三产业的，可以探索设置承包农户按户连片经营的自种区和新型农业经营主体集中连片经营的租种区等方式，满足不同主体解决承包地细碎化的多元需求。采取土地托管、联耕联种、代耕代种等多种经营方式，不断探索更多放活土地经营权的有效途径，加快打造一批可复制、可推广的典型样板，规范引领土地流转。以镇（场）为单元，3年内承包地集中连片流转100亩以上的要达到耕地总量的50%（单一经营主体规模化集约流转经营1000亩以上的可纳入统计），并逐步提高至70%以上。对连片300亩以上或单一经营主体1000亩以上规模化集中经营的给予资金、政策、建设用地指标等方面的奖补。

　　（二）完善流转管理服务体系。加快建立健全农村产权流转管理服务平台，各镇（场）建立农村产权流转管理服务机构，有条件的行政村建立服务站点，实现市、县、镇信息服务互联互通和全覆盖。引导农村土地流转双方依托平台开展土地流转，签订农业农村部、国家市场监督管理总局《农村土地经营权出租合同（示范文本）》和《农村土地经营权入股合同（示范文本）》，不断规范土地流转行为。加强对土地流转交易信息的综合分析，及时准确掌握流转价格动态，科学研判价格趋势，适时发布土地经营权流转指导价格，供土地流转各方参考，防止不合理的要价或压价。

　　（三）开展确权确股不确地试点。发挥村集体特殊法人市场主体地位作用，结合农村承包地到期再延长30年试点，选取有条件的村、组，开展农村承包地确权确股不确地试点，家庭承包地以股权或份额量化形式入股参与村集体经营管理，按照原承包面积等因素量化转换为股权，农户只认面积或股份，不再长期固定经营某一地块，推动土地规模整合整治，着力破解耕地分散细碎、小农户经营效益低下、土地撂荒等问题。

　　（四）推进流转主体多元化。支持农村集体经济组织在尊重农民意愿的基础上统筹集体土地或托管农户承包地，开展经营服务活动。鼓励农村集体经济组织依法依规履行对承包地发包、调整、监督、收回等权能，防止和纠正长期抛荒、损毁耕地、非法改变土地用途等行为。对不参与流转的撂荒地、不适合整合流转的零星偏远撂荒地、无正当理由逾期不恢复耕种的，农村集体经济组织在不改变原土地承包关系的情况下，可以收回其撂荒耕地经营权交由他人代耕或组织代耕。支持国有企业、地方企业及种养大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体，通过农村产权流转管理服务平台，积极承接农户流转土地，确保耕地可长期稳定利用。农业适度规模经营主体直接用于或服务于农业生产的生产设施、附属设施和配套设施用地，其性质属于农用地，用地规模按照国家和省设施农用地相关政策规定执行。开展“我的家乡我建设”活动，大力支持返乡乡贤牵头创办家庭农场或领办农民合作社。积极引导工商企业到农村开展社会化服务，发展良种种苗繁育、仓储物流、农产品初加工和市场营销以及土地托管服务等。

　　五、目标任务

　　深入探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实农民集体所有权，稳定农户土地承包权，放活土地经营权，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用。到2025年底，基本完成我县农民集体土地所有权、土地承包权、土地经营权“三权分置”相关改革任务，建立层次分明、结构合理、保护有力的“三权分置”格局和规范高效的“三权”运行机制，让农民成为土地经营权流转的积极参与者和真正受益者。促进农村土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式的适度规模经营，推进农业供给侧结构性改革。

　　六、实施步骤

　　（一）准备阶段（2024年4月）。

　　1.建全组织。成立由县分管领导任组长、县农业农村局局长任副组长，各镇（场）、县自然资源局、县财政局、县税务局、县市场监管局、县科工商务局、县发改局、县司法局、县信访局、县林业局、县水务局、市生态环境局大埔分局、县供销社等单位分管领导为成员的大埔县农村承包地“三权分置”改革工作领导小组，领导小组下设办公室，设在县农业农村局，具体负责全县农村承包地“三权分置”改革工作统筹协调，有序推进农村承包地“三权分置”改革工作。同时，各镇（场）要根据改革举措和目标任务，结合实际情况编制实施方案，报县农业农村局备案。

　　2.摸底调研。摸清农村土地经营权流转现状。以村集体经济组织为单位，摸清村内土地经营权流转状况，建立土地经营权流转台账，对以租赁（转包）、转让、互换、入股或其他方式流转经营权情况及时进行详细登记。对各村民小组内农户间以自发或口头约定方式转包、代耕土地的，按村民小组造册登记，纳入村集体经济组织土地经营权流转台账管理。

　　（二）实施阶段（2024年5月至2025年9月）

　　1.开展细碎土地整合试点。围绕2023年11月9日制定的《大埔县关于开展解决承包地细碎化试点工作实施方案》步骤细则，优先选取高陂镇古东村江三小组作为大埔县开展解决承包地细碎化试点，一是2024年1月至2024年3月，在试点小组召开村民代表大会对试点工作的正式开展进行宣传动员，并通过走访入户向农户收集对本次试点工作的意见和建议；二是2024年4月至2024年6月，统筹兼顾意见和建议，签订承包地流转合同，江三经济合作社先与农户签订流转合同，古东经济联合社再与江三经济合作社签订流转合同，最后经营主体与古东经济联合社签订流转合同。村集体牵头将农户手中土地流转出来，再以转包、租赁等形式向农民专业合作社、专业大户和其他投资主体流转，获得收益。保障农户法定权益，保持承包关系稳定，增加村集体经济收入；三是2024年7月至2024年9月，保持承包权不动、经营权连片，即各户承包地承包权不动，通过流转经营权实现集中连片，或采取土地承包权互换、承包地连片，即通过互换承包权的方式实现承包地集中连片耕种。修整细碎化现状地块，通过对土地平整开沟、拆除多余田埂等方式，形成大条田，达到“小田变大田”规整划一效果；四是2024年10月至2025年9月，因地制宜开展现代化烟稻轮作，提升试点地块耕种质量，夯实粮食安全根基。各镇（场）要围绕高陂镇古东村试点任务积极开展解决承包地细碎化工作。

　　2.完善流转管理服务体系。根据《梅州市农村产权流转交易管理办法》，依托县农村产权流转交易机构，建立全县土地承包流转信息资料库，以村组为单位，统计农村土地承包、流转等情况，由县、镇两级汇总。进一步完善县、镇、村三级土地流转服务体系。县农业农村主管部门要积极开展土地流转工作和加强业务指导，各镇（场）农业农村服务中心重点负责农村土地流转的政策咨询，对土地流转合同的登记、变更等情况进行备案等工作。村集体经济组织及时掌握村组农户土地流转的意愿并进行登记，提供规范的土地流转合同文本和流转信息，督促流转双方签订流转合同，及时向各镇（场）农业农村服务中心提供情况，解决土地供需双方因不能及时沟通而使流转受阻的矛盾，提高土地流转的成功率，降低交易成本。

　　3.探索确权确股不确地试点。各镇（场）要积极探索建立农村土地承包经营权确权确股不确地工作机制，解决撂荒地、界址不清晰、难以确权等瓶颈问题。引导农户和村庄以“土地变股权，农户变股东，收益靠分红”模式组建土地股份合作社，鼓励有条件的镇村统一连片整理耕地，将承包土地折股量化，建立“确股不确地→土地平整→集体流转→收益按股分配”模式，发展农业规模经营，原则上收益分配方式为“保底收益+分红”，保底收益不得低于同期土地租金价格。

　　4.推进流转主体多元化。持续鼓励扶持新型农业经营主体，按照“政府引导、法人投资、企业经营、产业化开发”的思路，大力引导各类组织和个人参与土地流转，促进流转主体多元化发展。一是结合我县全域土地综合整治工作，优先在典型镇三河镇开展农用地整理试点项目实现“小田变大田”，三河镇梓里村、源坑村、小坑村、白石村、良江村等五个行政村经联社组建的强村公司模式流转农用地，以村小组或者村委会为主将农户的小田集约集中为大田，形成规模化，通过合作社或经联社形式流转给强村公司种植二季水稻，有力促进土地流转。二是引导种养大户和合作社开展规模经营。全镇的种养大户和合作社可以通过土地流转，集约土地，扩大种养规模，产生更大的经济效益。三是加大力度调整产业结构，带动农民增收，并重点扶持解决小微企业、新型农业经营主体等在发展中面临的融资难、担保难、融资贵等难题，使新型农业经营主体为增加经济效益，有能力有激情增加土地流转面积，增加农业投入，扩大规模化经营。各镇（场）要围绕三河镇试点任务积极开展推进流转主体多元化工作。

　　（三）总结提高阶段（2025年10月至2025年11月）

　　1.各镇（场）自查（2025年10月）。各镇（场）组织工作自查，形成工作自查总结上报县农村承包地“三权分置”改革工作领导小组办公室。

　　2.县级考评考核（2025年11月）。在此基础上，县农村承包地“三权分置”改革工作领导小组办公室组织开展对各镇（场）工作的考评考核，并对全县农村承包地“三权分置”改革工作进行系统总结。

　　七、组织保障

　　（一）加强组织领导。“三权分置”是深化农村改革的重要举措，是稳定完善农村土地经营制度的关键所在。乡镇党委、政府要切实承担主体责任，加强对农村承包地“三权分置”改革工作的组织领导，精心谋划，稳步推进。要善于发现、总结推广各阶段工作中典型经验，加强各阶段工作的自查自纠，发现问题和不足，及时督促整改落实。要学习借鉴试点的经验和模式，加强政策宣传，顺应民意要求，抓好典型示范，营造良好的工作氛围。

　　（二）抓好工作落实。县直各相关单位要在有序推进农村土地“三权分置”中，充分发挥自身职能作用。县农业农村、林业、水务等部门要根据全县农村土地和水域分布特点，坚持市场导向，在农业产业布局中充分发挥政策引导和业务指导作用。财税、金融、保险、投融资等部门要认真研究制订并抓紧落实农业各类产业扶持和信贷投资等政策，增加对新型农村经营主体的注资力度，提高对新型经营主体补贴、补助的针对性和实效性，完善新型经营主体的财政补贴、信贷保险、项目扶持等政策体系，建立健全财政补助形成资产交由合作社持有管护机制。县自然资源部门要加强农村土地用途管制，坚决杜绝在承包土地上非法建房和其他擅自毁损土地、改变承包土地农业用途的行为发生。实施“三权分置”涉及多方权益，要完善健全“乡村调解、县级仲裁、司法保障”的纠纷调处机制。

　　（三）严格工作监督。建立完善有序推进农村土地“三权分置”专项工作监督检查制度，每半年组织至少1次全县范围内的专项工作检查，对实际工作中指导协调不力，存在问题比较突出的，及时督促整改纠正，同时对各地实践中出现的新情况、新问题，及时研究对策。把有序推进农村承包地“三权分置”工作列入当前对农村干部的重点培训内容，按照分级负责的原则，组织开展培训与动员，压实工作责任，统一思想认识，提高政策执行能力和水平，充实农村基层改革指导力量，确保指导和服务工作落到实处。

　　（四）强化风险防控。全面执行工商企业集中连片租赁农户承包地分级备案制度，加强事中事后监督管理。对于工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的，严格落实资格审查，对受让方的农业经营能力或资质等作出明确规定，加强项目审核和风险防范，建立风险保障金制度。对整村流转农户承包地各个环节及时公示公开，积极引入第三方对整村流转承包地进行风险评估。

　　公开方式：主动公开

　　抄送：县委办，县人大办，县政协办，县纪委办，县人武部，县法院，县检察院。

　　大埔县人民政府办公室秘书股               2024年6月4日印发